פסק-דין בתיק ה"פ 3409/04

1.         האם רשאי המשיב, מינהל מקרקעי ישראל ("המינהל"), להתנות את הארכת חוזה הפיתוח שנחתם בינו לבין המבקשת, חברה יזמית בשם מצפה בית שמש בע"מ ("המבקשת"), בתנאים נוספים? זו השאלה העומדת ביסוד הליך זה. השאלה אינה שאלה עיונית, שכן התנאים הנוספים נועדו לאפשר למינהל לגבות תשלום נוסף בשל הגדלת קיבולת הבניה במקרקעין נשוא הוזה הפיתוח. המבקשת השיבה על השאלה בשלילה. המינהל - בחיוב. בעלי הדין נקלעו למצב שבו חוזה הפיתוח שהשתכלל פג, ואילו הארכת החוזה תלויה במענה לשאלה. מכאן ההליך.

על מנת להשיב על השאלה, יש לבחון את מערכת היחסים בין הצדדים, ובמיוחד את הוראות חוזה הפיתוח ותנאי הארכתו.

חוזה הפיתוח, התמורה, וזכויות הבניה

2.         חוזה הפיתוח בין המבקשת לבין המינהל נחתם ביום 14.9.00 ("חוזה הפיתוח"). לפי חוזה זה, העמיד המינהל לרשות המבקשת מקרקעין בתחום קרקעות המשבצת של המושב זנוח ("המושב") בשטח כולל של 139,351 מ"ר ("המקרקעין"), וזאת לצורך פיתוחם של המקרקעין והקמת יחידות מגורים. המקרקעין הועמדו לרשות המבקשת לפי בקשת המושב.

לחוזה הפיתוח צורף כנספח חוזה חכירה, חתום על ידי המבקשת, עליו אמור היה המינהל לחתום בתום תקופת החכירה.

בעת שכלול חוזה הפיתוח היתה קיימת תוכנית מפורטת מי/במ/853 ביחס למקרקעין אלה ("תוכנית 853"). תוכנית 853 אושרה ביום 25.1.96. היא היתה חלק מתכנון שיזם משרד השיכון והבינוי להרחבת העיר בית שמש ובניית שכונה חדשה - "רמת בית שמש" - בתחום קרקעות משבצת המושב.

3.         חוזה הפיתוח "הולך" אחרי תוכנית 853, ומאפשר את הבניה בהתאם לה. בהתאם לכך, הוגדר "שיעור הניצול" כקיבולת בניה מותרת של 1191 יחידות דיור, המסתכמת ב- 120,520 מ"ר מבונים. בתמורה לקבלת הזכויות על-פי חוזה הפיתוח, שילמה המבקשת למינהל סכום של 18,558,148 ש"ח, המהווה 26% מערך המקרקעין על-פי שומת השמאי הממשלתי. ערך זה היה תולדה של החלטה 611 של מועצת מקרקעי ישראל. החלטה 611 חתרה להאיץ הפיכת קרקעות חקלאיות לשטחי מגורים, כחלק מהמאמץ הלאומי לקליטת גל העלייה מברית המועצות לשעבר. במסגרת החלטה זו, ניתנה למחזיקי הקרקע אפשרות לחכור את הקרקע שייעודה שונה, ללא מכרז, תמורת תשלום שיעור של 51% בלבד מערך הקרקע. באזורי עדיפות לאומית, ובהם בית שמש, ניתנה הנחה נוספת, כך שבסופו של יום נדרשו המחזיקים לשלם למינהל 26% משווי המקרקעין בלבד. החלטה 611 בוטלה בשנת 94' בהחלטה 640, אשר הקימה ועדה להמשך ביצוען של עסקאות שכבר הוחלו עליהן הוראות החלטה 611, ושכונתה 'ועדת 640'. העסקה נשוא הליך זה השתכללה בהתאם להוראות החלטה 611 והייתה כפופה להוראות המעבר שנקבעו על-ידי ועדת 640.

4.         התמורה החוזית נקבעה בחוזה בפיתוח בצורה נוקשה. החוזה מתייחס למחיר, וקובע מנגנון ברור להתערבות בו ("מנגנון ההתערבות"). לפי מנגנון זה, שינוי בגובה התמורה החוזית המוסכמת אפשרי רק במקרה אחד והוא - שינוי בשטח המגרש או בגבולותיו, הגורר שינוי בערכו. סעיף 14(ג) בחוזה הפיתוח קובע כי:

אם בעקבות שינוי בגבולות המגרש ו/או בשטחו ישתנה הערך היסודי של המגרש, יתוקנו הסכומים האמורים בסעיף 4 לעיל [סעיף התמורה] באופן יחסי לשינוי בערך היסודי של המגרש, וההפרש ישולם לצד הזכאי לו מיד עם דרישה.

נוכח מרכזיותה, חשוב להתעכב על הוראה זו. אנו רואים ששינויים בקיבולת הבנייה המתוכננת אינם כלולים בגדר ההוראה החוזית היחידה המאפשרת שינוי בתמורה החוזית המוסכמת ואין הם מזכים את המינהל בתשלום נוסף מעבר לתמורה החוזית. לכאורה, ההבחנה המילולית שבסעיף 14 לחוזה הפיתוח היא מוקשית. יש להניח שפתיחת מנגנון ההתערבות בשל שינויים בשטח או בגבולות נועדה ללכוד עלייה של ערך המקרקעין, אך ההנחה היא שבמקרה זה מהווה הלשון מסגרת מגבילה, שאינה מאפשרת כניסת מנגנון ההתערבות לכלל פעולה בלא שינוי של שטח או גבולות. כך, בע"א 6518/98 הוד אביב נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה (4) 28 נקבע, כי מקיומו של הסדר לשינוי התמורה החוזית המוסכמת במקרה של שינוי בשטח המגרש או בגבולותיו ניתן להסיק על קיומו של הסדר שלילי ביחס לשינוי דומה בקיבולת הבנייה, ולפיכך המינהל אינו מוסמך לדרוש תוספת על התמורה החוזית המוסכמת בשל הגדלת קיבולת הבניה ("הלכת הוד אביב"). על הלכה זו חזר בית המשפט העליון גם בע"א 6651/99 הדר נ' קק"ל, פ"ד נו(1) 241; ע"א 3979/01 בניני ישקו ומקרקעין נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נז (5) 423).

ובשורה אחת, מנגנון ההתערבות ממוקד בשינוי בערכי היסוד של המגרש, אך ההדק המאפשר למנגנון זה להיכנס לכלל פעולה מותנה בשינוי פיסי בגבולות המגרש או בשטחו.

5.         לאחר חתימת חוזה הפיתוח, ביום 13.9.01, וביוזמת המבקשת, אושרה וקיבלה תוקף תוכנית מפורטת חדשה. תוכנית זו, שמספרה מי/853/א', משנה את תוכנית 853 ("תוכנית 853א'"). היא מאפשרת בנייה של 385 יחידות דיור נוספות במקרקעין ומגדילה את זכויות הבניה בכ-40,000 מ"ר נוספים.

6.         בינתיים בנתה המבקשת את מרבית יחידות הדיור בהתאם למכסה המקורית. עם זאת, היא לא השלימה את חיוביה לפי חוזה הפיתוח. בהתאם לכך, היא ביקשה להאריך את חוזה הפיתוח, שתוקפו פג בינתיים, ולקבל את אישור המינהל לבקשתה לקבל היתרים לבניית יחידות הדיור הנוספות, בהתאם לתוכנית 853א'. המינהל התנה את הסכמתו להארכת תוקפו של הסכם הפיתוח, בחתימת המבקשת על הסכם פיתוח בנוסח מעודכן, הכולל תנאי לפיו שינוי בקיבולת הבניה במקרקעין יחייב את המבקשת בתוספת תשלום למינהל. כמו כן התנה המינהל את חתימתו על היתרי הבניה בתשלום מצד המבקשת בסך 91% מערך תוספת הזכויות במקרקעין. על-פי שומת השמאי הממשלתי, עומדים הפרשי הערך בין שתי התוכניות על סך של 19,285,000 ש"ח, נכון לחודש פברואר 04'. המינהל דרש אפוא כי המבקשת תשלם סך של 17,549,350 ש"ח כתנאי לחתימתו על היתרי הבניה.

האם ניתן להציג תניות אלה? לשם כך יש לבחון אם התניות עולות בקנה אחד עם חוזה הפיתוח עצמו. אם לא, יש לבחון אם ניתן להכשירן אגב חידושו או הארכתו.         

שינוי בשטח המגרש או בגבולותיו

7.         מנגנון ההתערבות בחוזה הפיתוח מתנה התערבות במחיר החוזי בשינוי גבולות המקרקעין או בשטחם, להבדיל משינוי בשיעור הניצול בתוך המגרשים עצמם. לכאורה זוהי אמת מידה יחידה. בתחילה סברו המינהל והמבקשת גם יחד כי תוכנית 853א' משנה את שטחי המגרשים ומגדילה את מקרקעי המבקשת. המבקשת אף הגישה לוועדה המקומית תוכנית ביחס למגרש 490 (שהיה מסומן בתוכנית 853 כמגרשים 427 ו- 583). ואולם לאחר מכן התברר כי מגרש זה לא הוקצה לה, והמבקשת משכה את התוכניות שהגישה ביחס אליו (פרו', עמ' 8, שורות 9-17). ברם, אף בלא מגרש זה, נראה כי גבולות המקרקעין שונו. השינוי הוא בכיוון הקטנת השטח. עמד על כך המהנדס אורי ורון. הוא הסביר כי תוכנית 853א' הביאה להקטנת השטח הכולל של המגרש בשמונה דונמים (פרו' ע' 10, שורות 25-27):

ש.     בסופו של דבר במקרה זה יש שינויים בגבולות או בשטח של המגרש? האם השטח של המגרש עצמו כפי שהוגדר הוא לא אותו שטח?

ת.   השטח קטן, השטח הכולל קטן, הוא קטן בכמעט 8 דונם.

הקטנה זו נעשתה על ידי העברת חלק מהמקרקעין לידי עיריית בית שמש, בתמורה להסכמת הוועדה המקומית לאפשר בנייה צפופה יותר בשטחים שהוקצו למבקשת. לצד הקטנה זו, הוכנסו שינויים נוספים במקרקעין, שעיקרם הוא שינוי בשטחם ובגבולותיהם של המגרשים הממוספרים בתוך גבולות התוכנית.